财政部给了光伏一颗“定心丸”，但下一步才是关键

临近年末，财政部似乎为所有光伏从业者吃下了一枚“定心丸“。

11月18日，为推进补贴清单审核工作，财政部印发《关于加快推进可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》（以下简称“通知“）。通知要求，要抓紧审核存量项目，分批纳入补贴清单。

文件中明确提出，2006年及以后年度按规定完成核准（备案）手续并且完成全容量并网的所有项目均可申报进入补贴清单。

此外，与该通知同步下发的还有《可再生能源发电项目全容量并网时间认定办法》。根据上述文件，项目执行全容量并网时间的上网电价——由地方能监部门与电网公司认定，分批次并网的应按每批次全容量并网的实际时间分别确认上网电价。

国家发改委能源研究所可再生能源中心副主任陶冶认为，该政策明确了补贴清单申报中“全容量并网”的认定方式，有效规范风光项目恶意长期拖延建设工期的行为，同时放开了2006年及以后合规以及全容量并网的所有项目的申报权，是利好文件。

他指出，年度历史补贴兑付比例会随清单规模扩大受到影响。

今年3月，财政部办公厅份印发了《关于开展可再生能源发电补贴项目清单有关工作的通知》（财办建〔2020〕6号），开展前七批目录之外的存量可再生能源项目的申报工作。不过，由于光伏项目有要求2017年7月底前并网，由此导致约有42GW项目无法进目录。

业内专家表示，本次政策的关键点在于，原本受时间限制，在2017年7月后无法进补贴目录的42GW项目可以进入；另外，此前在申请过程中多数拿到指标的项目因为全容量并网问题审核不通过的问题也将得以解决。

根据索比光伏网测算，涉及电站规模或将超过50GW。对存量电站、分批并网电站将带来重大影响。

不过，亦有从业者认为，政策虽然利好。但“只是解决了第一步并网的事情，对于补贴拖欠并没有实际性意义。”

不堪重负的欠补

光伏发电补贴是推动行业飞速发展的源动力。

为了推动行业发展，国家为光伏产业提出上网电价补贴，光伏发电项目一旦进入国家的可再生能源补贴目录，便可在20年内锁定高于市场水平的电价。

这部分补贴在2010年曾高达0.8元/千瓦时。今年4月，国家发改委将太阳能发电项目的补贴进一步削减至大约0.05元/千瓦时，缩减为十年前的十六分之一。

同时，今年4月，财政部恢复接受新一轮太阳能补贴申请，但只包含2017年7月前已经投入运营的光伏项目。

这意味着，对于最后纳入补贴目录的光伏项目，其补贴至少延迟三年。如果再算上处理申请和发放补贴的时间，可能还要延迟半年或一年。

据估算，截至2017年底，拖欠的太阳能发电补贴总额约为1000亿人民币。保尔森基金会的研究发现，到2019年底，这部分数字扩大到约2000亿元。

因为拖欠补贴，不少民营企业不堪重负而断臂求生。2019年，国有企业掀起了一波并购狂潮，从民营企业手里收购了4.24 吉瓦、价值140亿的太阳能电站。

雪上加霜的是，补贴问题也在导致企业面临生存危机。由于财务业绩欠佳，股价持续低迷，许多在美国和香港证券交易所上市的中国光伏公司已经或者正在计划退市，回归私有化。

虽然光伏的装机规模和渗透率在不断上升，但随之也导致补贴缺口犹如雪球一般越滚越大，多年累积，产生了历史欠账。

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任、中国能源研究会可再生能源专业委员会主任委员李俊峰表示，补贴来源是从可再生能源电价附加征收，每年应征收1000亿元，但是征收比例仅75%左右。

另一方面，光伏发电项目已累计获得超过1000亿元人民币的发电补贴。但由于上网电价补贴的执行期固定为20年，仅仅是已经获得补贴的光伏发电项目，在未来20年还将等待领取的补贴大约在1.6万亿元人民币左右。

据公开资料，2020年可再生能源电价附加支出预算数为923.55亿元。

这对于光伏产业巨大的补贴缺口而言无疑是杯水车薪。根据北京鉴衡认证中心主任秦海岩测算，2020年年底补贴总需求为3000亿元左右，其中风电约为1550亿元，光伏约为1250亿元，剩余为生物质和独立系统等项目的补贴。

当前，可再生能源补贴目录已更新至第七批。业内人士估算，这部分补贴需求约为812亿元。通知下发后，新统计的项目或将统计至第八批补贴目录，补贴需求将进一步加大。

不过，对于已经并网却未拿到补贴的从业者来说，“白纸黑字“的文件将在一定程度上缓解七批目录之外光伏项目的补贴压力。

何时落地？

上述通知令光伏从业者看到了拿到补贴的希望，但进入目录的补贴能否及时发放，可能才是最关键的难题。

基于此前补贴发放的情况，“利好伴随利空“的情况并非罕见。

以第七批补贴目录为例，该目录于2018年6月出台，主要覆盖2015年3月份到2016年2月份期间并网投运的可再生能源项目，按以往理解，这对于新能源发电运营商的现金流情况和财务情况将有明显改观。

不过，就在此政策发布的四天前，“531新政”横空出世，同年下半年的光伏市场被“拦腰截断”。

彼时，业内有分析者表示，由于补贴缺口巨大，进入第七批补贴目录的项目或将无法拿到全部的欠补金额。

政策发布后，有媒体进行统计，行业信心调查结果显示，87%的企业无信心，42%的企业想转行。行业也发出了“损失超万亿、250余万人就业受影响。”的呼声。

因此，补贴对于行业发展而言至关重要。第七批的补贴金额终在延迟将近2年后陆续拨付，在此背景下，今年初申报的第八批光伏补贴以及通知涉及到的第七批外光伏项目补贴兑付或依然遥遥无期。

其实，新能源的补贴退坡很早便有迹可循。

2019年9月27日，财政部官网发布《财政部对十三届全国人大二次会议第9258号建议的答复》，其中明确了对于光伏存量项目的三个解决思路，一是拟放开目录管理，由电网企业确认符合补贴条件的项目，简化拨付流程；二是通过“绿证”交易和市场化交易等方式减少补贴需求；三是与税务部门保持沟通，进一步加强可再生能源电价附加征收力度，增加补贴资金收入。

彼时，财政部还强调，在当前形势下，暂无法提高电价附加征收标准。另外，国债具有强烈市场信号，在非特殊时期或遇到特殊困难情况下，不宜启用。

值得注意的是，与去年的政策相比，今年财政部对于解决补贴问题的态度来了一百八十度“大转弯”。

据悉，近期财政部正在研究通过国网和国开行以发债方式解决可再生能源补贴拖欠问题的可能性，目前各方仍在协调。

根据中金测算，2021年起国内将没有新增含补贴可再生能源发电项目，意味着每年所需的补贴资金总量见顶。

同时，国内电力需求在“十四五”有望保持5%以上的增长，带动补贴资金主要来源可再生能源附加基金征收额持续性增长。中金认为补贴缺口的最差情形将在2020年末出现，可再生能源补贴缺口拐点来临。

此外，为了帮助企业削减经营成本，国家在2018年和2019年还将工商业电价分别下调了10%。在2020年又进一步下调，以帮助企业渡过新冠肺炎引起的财务危机。

毫无疑问，由国家引导，再由国家扶持，光伏产业即将迎来大发展时代。

若所有合规项目均能进入补贴目录，光伏产业的竞争将由削减补贴跨越至物竞天择，新政策加速光伏行业洗牌将是必然。