环保部专家建议政府公布空气质量达标期限:目标都不公开 怎么知道你是负责的呢?

能见APP 2016年12月21日 364

能见APP讯:12月15日,第二届“创蓝”国际清洁空气大会在京召开。中国环境保护部规划院副院长王金南提到,他建议所有地级以上政府要把实现空气质量达标的期限公布出来,向当地人大常委会备案。“这样才能真正说我对空气质量目标负责的,目标都不公开,怎么知道你是负责的呢?”

以下为嘉宾发言实录:

王金南:各位女士、各位先生:早上好!

很高兴今年又来参加大会,我们可以算同行,我对中国清洁空气联盟这个做法很赞赏,现在从事这个领域里边NGO和民间团体,我有一个感觉,无论什么样的NGO和民间团体,必须要有一定自己的技术含量,这样才能真正参与到整个国家的环境保护以及空气污染治理进程当中。而且在这基础上,提出来的很多政策、方案和建议才是有效的,我很赞赏中国清洁空气联盟的做法。

今天我跟大家汇报交流的题目是“大气污染现状与防治战略分析”。最近国家刚刚发布《“十三五”生态环境保护规划》,在《规划》里提出一个很重要任务,“十三五”期间要把大气、水、土壤污染防治三大行动计划作为重中之重的工作。毫无疑问,大气污染防止又是三个行动计划里的重中之重,某种程度上说是最难啃的骨头。关于“十三五”大气污染防治计划还在征求意见过程当中。我不对《规划》本身做更多介绍,只是从个人研究角度跟大家交流一些经验。

我今天报告的内容主要是三部分内容:一、看看气质。第二,思考“十三五”中长期空气质量改善目标问题。三、要改善空气质量,必须要减排污染。

一、看“气质”

关于气质,空气质量,大家可以看看这张图,2015年全国地级以上城市PM2.5年均浓度达标城市优良天数的比例,在中国人看来,就是好天气的比例,比例低的是两头,东部和西部,西部的情况比较特殊,像新疆,有自然的因素。东部主要是人为排放造成的污染。

全国2015年重污染天数的比例,最差的基本都在东部地区,特别是京津冀,北京、河北、山东、河南这一带,北京的压力自然很大,当然,它是作为省级市单元考虑的。在空气质量超标的因子里,大家看看2015年的情况,大体上估计今年情况也是一样。主要的超标因子还是PM2.5,当然,在夏季也出现像欧超标问题,当然,这里面也有标准问题,欧3标准跟美国标准差不多。PM2.5的标准跟美国标准比又是差很多的。

全国31个省市PM2.5年均浓度分布,主要从六个指标考虑,这是单一的PM2.5年均浓度分布情况,印证了东部地区是最高的,像北京作为省级市层面考虑就是最高的。我们现在考虑空气质量,比如全国的或者一个省的PM2.5年均浓度,都是按一个简单的城市算数平均算出来的,但是,这里边还有一个很大问题,我们真正改善空气质量的目的是为了公众健康,要看看每一个PM2.5年均浓度下暴露的人口是多少,这个也很干间,举个例子,假如说我们现在在北京的PM2.5年均浓度81,跟新疆一个空气质量PM2.5年均浓度81,这两个不可同日而语,在北京生活着2300多万人,在新疆一个城市暴露人口少多了,要把暴露人口作为一个权重放进去,全国污染景象可能又是另外一个景象,需要做一些创新或者调整。加上人口以后的浓度,情况就有些变化。总体来说是有所提高的。

目前来看,空气污染是整个三大行动计划里边重中之重,是2013年开始最先实施的行动计划,我们看看《大气污染防治行动计划》,从2013年实施以来,有没有效果?我给大家展示一下,国务院、环保部委托中国工程院在今年专门做了第三方独立评估,我觉得独立性确实很强,像我们这些直属单位,原则上都不让参加,当然,可以提供一些素材,主要是由清华大学、北京大学、中国科学院、气象局、科学院这些单位组成评估组。大家可能都在媒体上看到了评估结论,根据评估,全国层面上,PM10、二氧化硫以及二氧化碳三个指标都有明显的下降,因为在大气十条里,对全国来说,没有提出PM2.5的要求,只提了PM10的要求。京津冀跟长三角也有明显的下降,珠三角已经在2015年实现达到国家空气质量二级标准这么一个好成绩,这也是很难得的,刚才郝院士已经说到中国大气治理首先总体上解决了酸雨的问题,第二阶段,粗颗粒物降低,第三阶段面临PM2.5、欧3问题,珠三角做了很好的样板。

中国工程院第三方评估,我们同时也可以用国外数据比如美国NASA数据印证评估,这是美国NASA观测到的,用AOD反演出来的PM2.5年均浓度情况,从2013-2015年有明显降低,但是,这个降低和我们所希望达到的空气质量标准当然还是有一定差距的。评估里,几家单位背对背的做了模拟研究,分析PM2.5年均浓度下降贡献来源,大的方面分为人为努力,我们就是减排,结构调整,包括中央督察办都到各地紧锣密鼓的督察。第二个贡献,气象因素,在气象因素里,某个层面上,对我们的空气质量改善会带来一些影响或者波动。总体上来看,由中国科学院大气所、清华大学、环境保护部环境规划院这三家单位背对背独立做的模拟研究结论基本上是一致的,数值有些差异,但是,结论的逻辑性基本一致,也就是说像京津冀跟长三角这两个区域,从过去三年情况来看,他的浓度的降低基本上是我们人为努力减排所做的贡献为主。当然,珠三角相对来说这两三年气象因素、降雨因素的贡献也是不可忽视的,大气治理有一句口头禅:“人要努力,天也得要帮点忙。”

我在不同场合经常说“现在世界大气污染治理在看中国,中国的大气污染治理在看京津冀,京津冀的大气污染治理在看北京。”北京是一个焦点,看北京的情况,挑战性非常大,北京去年年均浓度是81,今年是不是有望达到70左右?大气十条里定的目标是2017年达到两个指标,一个是百分比降低25%,另外一个是硬性指标,就是要达到60微克立方米左右,最近我参加北京市政府工作报告征求意见,看到里边一些数据,还是不提绝对数,老是提百分比,我比较反感,别玩这种游戏了,没啥意思,多少就是多少,达不到就达不到。现在北京的控制作为重中之重,今年环境保护部联合两市一省政府专门下发了《京津冀区域大气污染防治(2016-2017)措施》,这些措施目前正在落实。

二、定目标

总的思路还是希望深化和延伸《大气污染防治行动计划精神》,第一,这个计划本身是在“十二五”大气污染防治基础上制定出来的,集聚了很多研究机构、专家、政府部门的智慧。第二,怎么划分中央和地方、政府和企业以及市场、社会之间的关系,希望建立政府-企业-社会共同治理共同质量共治体系。第三,定目标的时候,要考虑到两个百年目标,第一个百年目标就是2020年全面建成小康社会,这么一个进程中,我们拿什么东西奉献给全国人民?我们拿什么样的空气质量奉献给全国人民?这是一个很严肃的问题。昨天,我在中央党校上课,在司局长班上,学员也问到一些问题,我只能说我们定什么目标,这个目标实现了,那就算我们奉献的东西,非得让我们说成50%达到空气质量二级标准,我们还得实事求是。

在目标确定过程当中,有几个因素需要考虑:第一,实现的问题,我国出台了《空气质量标准》,《大气污染防治法》、《环境保护法》明确提出地方政府对辖区环境质量负责这么一个最基本的制度。我主攻方向希望在《大气污染防治法》里进一步明确地方政府环境质量目标责任制,把空气质量改善目标写到政府议程里,我当时提出建议,2016年之前能不能所有地级以上政府要把实现空气质量达标的期限公布出来,向当地人大常委会备案,这样才能真正说我对空气质量目标负责的,目标都不公开,怎么知道你是负责的呢?每个地方什么时候要达到空气质量目标?从研究层面上来说,包括郝院士他们都是极力主张2030年作为一个关门的时间,2030年以前,希望所有的城市能达到国家空气质量二级标准。话说回来,就是这个二级标准也不是很高的要求啊,在世界卫生组织(WHO)体系里是第一阶段的标准要求,是最低的要求。但是,就这么一个目标要求,现在看来也不是轻易能实现的。在这个基础上,我们再说“十三五”是什么样的空气目标,作为地方来说,还是应该有中长期目标。

研究建议,比如全国层面上我们希望到2020年年均浓度能下降到42左右,到2025年35左右,平均达到,并不表示所有都达到。2030年能不能年均浓度降低到30左右,35是我们的标准。相应的京津冀、长三角、珠三角、成渝等重点区域,我今天早上看到媒体报道国家要制定若干城市群的规划,纳入规划中的城市首先应该考虑这些问题。

第二,指标,有六项主体指标,还有选择性指标。从目前来说,我个人看还是把重点放在PM2.5上,对于珠三角、长三角、京津冀地区,同时要关注欧3的问题,至少不要让它恶化,保持目前状态。

第三,分布改善,什么意思?比如珠三角已经达到空气质量二级标准的得往前走,深圳提出自己加压,希望“十三五”能把年均浓度下降到25左右,可能相当于欧洲的标准。长三角能不能赶上珠三角的目标?京津冀能不能“十三五”时期赶上目前长三角的水平?大家都往前进,这样才能做到全国的空气质量改善。

从质量管理体系角度来看,我们希望能不能建立方阵、矩阵式管理,国家层面上可以把所有地级以上338个城市放在一起,第一个方阵,现在已经达到总体质量标准的,大体76个左右,第一方阵,属于领跑性的城市,走在前面。第二个方阵,“十三五”期间预计通过努力可以实现空气质量达标的,这就是达标城市。第三个方阵,“十三五”期间达标是没希望的,但是,总得改善,比如北京,肯定要改善,时候改善的城市。第四个方阵,假如说哪个地方市委书记、市长说“我不行,我这个地方压力太大,不可能,还可能要恶化。”那也行,本着对人民负责的态度,本着地方政府对辖区环境质量负责的态度,把你的目标要求公布出来,我们实事求是地做。

目前来看,《国民经济社会发展“十三五”规划》以及《“十三五”生态环境保护规划》里把总体目标公布出来了。空气质量,好天的比例,优良天数的比例,2020年希望达到85%,这都是地级以上城市。规定细颗粒物年均浓度没有达标的城市必须下降18%,当然,像二氧化硫、氮氧化物、VOC总量控制指标也在月塑性指标里体现持续。具体指标都在分解,在这个过程中,中央和地方来回协商、沟通,我们本着实事求是的原则定这些目标。

三、再减排

目标确定以后,最核心的问题还是减排污染,这是硬道理,当然,通过什么方式减排?这是多渠道的,结构调整,上末端的治理设施,关停企业,让老百姓少开点车,这些都是减排的措施,核心问题是我们要认识没有减排只能靠风吹是没有出路的,减排是硬道理。

减排,究竟减排到何时为止?这就涉及到科学和技术问题,很多单位都在做这些研究,也就是说我们希望能达到减排目标情况下,究竟主要的污染物要削减多少?这就是决策层面要回答的问题。规划院、环科院、清华大学、北京大学都在做这些研究。给大家提供一些我们做的研究成果,在减排里、空气质量管理里大家争论一个问题,就是传输问题,相互影响的问题,这是很自然的事情,现在北京的情况,一天也可能是局域性的,两天、三天基本变成区域性问题了。这是我们院模拟得到的全国31个省空气质量,与PM2.5这个指标作为相互影响的矩阵,对角线展示的是自己的责任,影响是相互的,没有绝对的。2030年全国空气质量达到二级标准,以338个城市作为要求,算下来以后,像二氧化硫、氮氧化物、一次性颗粒物,最近清华大学算了一下VOC的情况,都有很强烈的约束性,所谓大气环境流量跟现状的排放量比较,发现超载非常严重,全国层面上只有西藏、海南这些地方没有超载,其它地方多多少少都是超载的,国家发改委从2014年开始启动全国资源环境承载能力简则评价和预警项目,超载最严重的是东部地区,二氧化硫、氮氧化物、一次性颗粒物和氨。

反过来我们可以推算这些污染物最大削减幅度是多少,比如二氧化硫,至少要削减43%,氮氧化物要削45%,一次性颗粒物削50%左右,氨要削减40%左右。根据我们目前的削减速度,“十一五”、“十二五”也就10%、8%左右,按照这个进度削减,那就得到2030年了,至少再靠两三个、三四个五年计划。关于削减的要求,具体到每一个省、每一个城市。削减是核心,是硬道理,每个地方做达标规划,必须把削减计划做的可操作、可实现。

关于“十三五”大气污染防治重点任务,大体上有这样一些内容:第一,怎么建立以改善空气质量为核心的大气环境管理体系?“十一五”开始,我们重点是减排,从“十二五”后期到“十三五”,我们发生很大的战略转型,要以环境质量改善为核心,具体到大气里边,我们怎么建立一个空气质量管理体系?这是需要在座大家思考的。第二,控源减排,包括重点地区的煤炭消费总量控制问题,固定源的控制问题,移动源、面源以及影响健康跟风险的有毒废弃物的控制。第三,机制、能力建设问题,包括区域联防联控问题、环境监管体系、能力建设,怎么把这些任务、措施、政策落下去?要建立一套有效的责任分解机制,同时,还要采取重大的工程措施,包括节能减排、能源替代、清洁化等等重点工程,作为“十三五”改善空气质量保障的基本措施。

我讲的就这么多,讲的不对的请大家包涵,媒体报道的时候,我就是专家身份,不是中国官员,不是环保部官员。

谢谢大家!