阳光时代律师事务所合伙人张建来:我国海上风电工程建设疑难问题及政策建议

能见App 2023年10月18日 3756

2023年10月16日-20日,2023北京国际风能大会暨展览会(CWP2023)在北京如约召开。作为全球风电行业年度最大的盛会之一,这场由百余名演讲嘉宾和数千名国内外参会代表共同参与的风能盛会,再次登陆北京,聚焦中国能源革命的未来。

本届大会以“构筑全球稳定供应链 共建能源转型新未来”为主题,将历时四天,包括开幕式、主旨发言、高峰对话、创新剧场以及关于“全球风电产业布局及供应链安全”“双碳时代下的风电技术发展前景”“国际风电市场发展动态及投资机会”“风电机组可靠性论坛”等不同主题的21个分论坛。能见APP全程直播本次大会。

在10月17日上午举行的海上风电工程装备论坛上,阳光时代律师事务所合伙人张建来发表了题为《我国海上风电工程建设疑难问题及政策建议》的主题演讲。

以下为发言全文:

各位嘉宾,非常荣幸有这么一个机会,作为法律人跟大家做一个关于我国海上风电发展的一些主题的一个分享。其实我们刚才大家分享的,或者说今天我们这个主题可能更多的是工程技术方面的一些主题,那么我给大家带来是法律政策方面的。为什么要讲法律政策,因为任何一个行业的高质量发展最核心就是合法合规性,这是大家比较关心的,不管是工程企业还是建设单位。

我简单自我介绍一下,我来自阳光时代律师事务所。阳光所1995年成立,专做电力能源行业,目前差不多是国内唯一一家专注于我们的能源跟环保这个行业。这几年,其实我们最主要做的项目,也是以新能源为主,海上风电,陆上风电,包括光伏,这是我们律所的情况。

我主要聚焦的方向,包括海上工程的全过程的法律服务。在去年福景001号事故,大家对那个事故应该影响深刻,我今天的演讲会分享我在这次事故处理过程中得到的一些启发。目前国家海上风电建设过程中存在的法律政策的不完善,监管制度不健全。

福景001号事故的基本情况:去年7月份,一艘风机安装船在避台过程中走锚,船体触碰海上风电场风机桩后断裂沉没,船上4人获救、25人死亡、1人失踪。这个事故调查报告前两个月已经出来了,已经公布了,事故最主要的原因是遭遇台风,一定程度上是天灾,但从事故调查报告里看,有相关人员操作不规范,执行不到位的现象。

最主要体现在几个方面,一个最主要的是船方。按当时要求最多能留9个人在船上看守,实际上25个人在船上,但是他们向海事部门报备的时候说全部撤离了。由于存在瞒报情况,对整个事故的人员的伤亡是造成了非常重大的影响,这个事故报告里面提出,除了船方的管理责任以外,还有我们在工程管理过程中,这里面涉及到违法转包,违法的分包的行为。我们从这次事故得出哪些启发,特别对于我国以后海上风电工程建设,我们在制度体系上有那哪些值得完善的给大家做一些分享。

主要的我们在服务海上风电项目建设过程中,截止到目前,可能我们也是国内做海上风电EBC项目最多的,我们主要服务的一家客户大家可能知道叫广东省电力设计研究院,他们是国内海上风电的一个龙头的功能总承包企业,国内第一个海上风电的EPC也是他们在承包的,我这边主要给他们做工程服务,这个过程中,我们能够感受到我们的海上风电施工,其实还存在一些问题。

第一个问题,关于海上风电施工企业资质问题,大家知道在中国,我们的建筑施工企业,勘察设计企业有相应资质要求,如果你没有这个资质承接相应工程,会带来什么样的法律后果,非常严重,一旦出现安全事故,你的承包人,发包人包括其他的一些相应单位,是有可能因此承担一些刑事责任,在行政责任上有可能进行处罚,包括吊销执照和许可,也就是说没有资质或者超过资质承接这个工程,将承担触碰红线后的法律后果。有搞工程的都知道,但是问题是我们的海风工程建设到底是什么性质,它是一个海洋工程,还是一个电力工程,更是一个海洋+电力工程的融合,业态上大家会有共识。目前在我们国家建筑业企业资质标准,对这个问题实际上是有冲突的,怎么说呢?按照我们国家目前现行的建筑业企业资质标准,里面提到可以做海上风电资质的就两个资质,一个是港航,一个是港口与海岸工程的总承包资质,专业一级资质,这里面提到可以做,除此以外没有其他任何资质提到说可以做海上风电。但是我们知道,海上风电是一个电力工程,所以我们的电力工程施工总承包资质到底能不能做,这里面是一本糊涂账,就是没有特别清晰的一个界定,没有一个特别清晰的界定。

我这里可以跟大家说一个目前的有意思的现象,我们国内有一家,还不止一家,应该是海上风电工程施工的龙头企业,他只有这个电力施工资质,没有相应的海洋工程资质,我们梳理这起事故的过程中,要梳理这些企业资质到底怎么回事,符不符合法律规定,这个结论从一定程度上可能说是非常吓人的,有可能这家企业不具备,严格来说不具备海上作业的施工的资质,但是他做了很多海风的工程,当然,我们说这个问题现在没有一个定论,包括事故调查组最终结论没有对这个问题进行一个评判,因为造成这种问题的原因不是企业个别的原因。现在企业资质管理办法正在修订,可能通过这次修订能解决这个问题,这是第一个资质问题。

第二个海上作业船舶的一个管理问题,这里面说白了也是跨界的问题,到底是一个电力工程的施工的管理,还是一个船舶的管理,我们知道在海上风电工程的过程中,有一个特别重要的环节,就是我们会是叫外包,或者是通过什么样的关系,我们会把一部分的,或者是主要的海上吊装的作业,也要有作业船进行承包,进行处理,在这里面,在法律上有一个性质界定,到底是分工施包还是整个船舶的租赁,这个不同的法律性质在中国的法律环境下会产生不同的法律后果。如果你把它定性施工分包,这会涉及到首先承包人有资质,不管劳务分包还是专业分包都要有相应施工企业资质或者劳务分包资质,第二分包,主体性、结构性的工程是不能分包,如果施工作业船它来承接你这个风机的吊装,把它视为施工分包,在我们很多海上作业过程中,其实都有可能是涉嫌违法,但是如果把它定为一个船舶的租赁,我只是来租一个船,我们一般的工程建设过程中,你作为一个塔吊,作为一个运输的土渣的车辆,这些是没有资质要求的,这些不存在违法分包的这么一个说法。但是,在我们海上作业的过程中,我们往往是船和施工吊装的作业,整体来考虑安排的。

比如说在我们福景001号事故的项目里面,其实我们调查组就梳理出一个比较重要的管理过程中的一个问题,就是我们下面的这个施工总承包单位把其中的施工作业,海上吊装签的是船舶运营协议,似乎是租船协议,但是这个合同里面,这条船承担了施工吊装作业,最终把它认定为施工分包,这个施工分包船方,江苏华景并没有相对应施工作业的资质,并没有劳务分包的这么一个资质,所以认定这里面存在一个违法的行为。报告里面进一步要求我们国家进一步梳理关于船舶管理施工海上作业管理的相关的一些制度,来完善我们这套管理制度。目前的问题就是我们具备这个船舶运营能力的企业,不具备施工企业的相关的一些资质,我们具备施工作业的相关的企业资质的,不具备船舶运营管理的能力,因为这两个体系是完全不一样的,一个企业要想同时拿到这两个相应的资质,完善这两方面的能力,在现实过程中,目前来说还是比较少的,所以这也是我们目前面临的一个现状。

最后一个问题,这三个问题是相互关联的,行政监管责任的一个问题。我们这个事故出来以后,当时一开始面临的一个问题,这个事故到底是海上交通事故,电力安全事故还是建设工程安全生产事故,大家有不同的认识或者是一开始有理解上的偏差,不同的事故性质意味着什么?监管部门是谁?我们根据安全生产法有三管三不管,管行业的要管安全,我们这个事故到底是属于电力行业,是不是能监局要管,还是海事部门,海事交通部门还是应急管理部门管,处理事故过程中,最后都有不同的理解,但是后来我们知道这个事故的主导是我们交通部门来进行处理,进行最终的出调查报告,因为他还是把他定性为是海上交通事故,因为按照我们海上交通安全法,在整个海上传播航行运行作业中,都把它定性为海上交通事故,这是事故责任的定义。

在这个事故里面,我们会发现什么样的一些问题?比如说他这里面提到。作为行业主管部门,电力行业的主管部门是法改部门下面的能源局或者是能监局,在这个过程中没有对这个施工作业进行监管,没有到海上巡查,但是我们的发改部门也很冤枉,他作为发改局我一条船都没有,更没有对海洋工程,对海上交通安全有任何的管理职能的一些部门或者机构或者编制,说的最形象的就是我一条船都没有我怎么登船检查,所以他们在当初说我们确实对海上风电的作业的监管,除了核准以外,其他很难实施监管,是不是实际上还是应该海事部门、交通部门要行使更多的监管责任,特别是包括出现了这种事故以后,我连条船都没有根本不懂海洋的情况下,我怎么样去应急处理,我怎么样去能够做好日常的监督管理工作,这也是一个客观的一个事实,所以我们这个事故调查报告里面也特别提到目前在海上风电这个工程的监管职责,目前是还有盲区的。

最后,结合上面提的几点建议,首先我们是要完成工程管理的资质,特别是针对海上风电,我们这个资质怎么样设定,怎么样把海洋工程的资质跟我们电力工程的资质,把它融合起来,能够更好的让我们的企业有合法合规的承包资质,这是一个基础。在这个基础上,我们要完善这个海上作业船舶的一个管理的这么一个体系的一个建设,就是怎么样让他具备船舶管理经验的企业,同时兼具我们施工企业管理的一些资质管理,这些都有待于进一步完善,最终我们解决这些问题要从政府行政监管角度进行我们的电力工程、海洋工程的监管责任到底怎么样依法合规厘清,做出进一步的政策的一个完善。

所以我们知道海上风电的这么一个工程,大家说是一个新业态,新业态一定会带来一些新的问题,特别是在立法总会有滞后,不断出现这个问题,然后我们不断完善我们的政策,最终完善立法,都是我们行业发展的必然趋势,我也相信随着问题的暴露爆发,特别是这么重大的事故的暴露出来的问题,一定能够促进我们国家在海上风电工程建设过程中的立法政策的不断完善,更加有效的保障我们海风项目的建设的一个发展。好的,谢谢大家。

 

(根据演讲速记整理,未经演讲人审核)

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