国家电网报：探索适合我国国情的电价改革路径
探索适合我国国情的电价改革路径
《国家电网报》2013年4月8日第1版
专家们历次关于能源问题的讨论，最终都落脚在能源价格上。国家能源专家咨询委员会副主任、中国能源研究会副理事长周大地认为，“如果现在电价管理模式不变，改革不会取得真正的成效。”中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏明确指出，“电价是决定电力改革成功的‘牛鼻子’，电力体制改革的重要内容是摒弃发改委对电价和电力项目的审批权。”国家发改委电力市场改革研究专家组成员、华北电力大学教授曾鸣也认为，“要推动电力体制改革，首先要改革电价机制，向市场化方向改革。”
从专家们的观点中，我们不难看出，改革的宏大命题已经聚集到经济学最基本的价格杠杆上，各方利益的绳索也纠结在价格的环扣中。
而关于我国电价问题的探讨，有必要回答三个问题：我国电价高不高？电价机制是否灵活？电价改革经历了怎样的历史进程？
我国电价在世界上处于偏低水平
在4月7日正在召开的博鳌亚洲论坛上，国家能源局原局长张国宝明确表示，“目前中国电价的总体水平在世界上处于第三档次，处于中等偏下的位置。”
国网能源研究院财审所副所长李成仁拿出一份我国与其他37个国家的电价情况比较表，从图表上可以看出，在参与比较的38个市场化国家中，我国的工业与居民加权均价为89美元/兆瓦时（1兆瓦时=1000千瓦时），仅为英国的53%，德国的38%，日本的40%，美国的89%，排在倒数第六位，不仅大大低于欧美等发达国家，还远远低于智利、墨西哥等发展中国家。从居民电价看，我国居民电价低至74美元/兆瓦时，仅为英国的36%，德国的21%，日本的28%，美国的62%，在这38个国家中排在倒数第三。从工业电价看，我国工业电价为92美元/兆瓦时，是英国的72%，德国的58%，日本的51%。
这些数据再次佐证，尽管我国一次能源的价格节节攀升，但是二次能源的电力价格的确在国际上一直处于中等偏下的水平。
从我国居民购买力水平和电费支出占收入的比重看，我国居民电价约0.5元/千瓦时，人均电费支出252元/年，2008年占收入比重仅为1.29%，不仅大大低于占比10%的挪威和5%的芬兰等市场定价国家，也低于很多发展中国家。从消费结构看，2003年至2007年，我国城镇居民家庭人均电费支出占总消费支出的比重为2.89%，远远低于6.17%的交通支出占比和6.26%的通信支出占比。
李成仁认为，2006年至2011年，我国能源类产品中电价涨幅最小。如果考虑物价指数等因素，我国销售电价实际价格为负增长。数据表明，2006～2011年，汽、柴油价格年均涨幅11%和12.9%，工业用天然气价格年均涨幅8%。在此期间，销售电价年均涨幅仅为3.4%，跑不赢年均涨幅3.7%的CPI。
十年来，我国煤炭价格涨幅堪比房价，而我国70%的电力来自煤电，之所以我国居民能够一直享受负增长的电力价格，主要由于我国电价存在比较严重的交叉补贴。简单说，就是工商业补贴居民，富裕地区补贴贫困地区，城市用电补贴农业生产用电。
张国宝指出，我国电价并不主要由成本构成，而是有补贴在内，如教育附加、农网改造等，“补贴就是从大家的电费里每度电加了八厘钱。”
中国价格协会和国网能源研究院共同完成的《销售电价结构调整研究》课题表明，我国东部某省大工业和商业用电价格比合理电价分别高出10%和23%，而居民生活用电和农业生产用电比合理价格低44%和58%。据测算，目前我国居民用电补贴平均超过0.31元/千瓦时，由此可以看出我国交叉补贴的力度与幅度。
对于交叉补贴的合理性，不同的专家有不同的理解。有的专家认为，对居民的交叉补贴是电价扭曲的一个重要原因，过去居民用电量不大，交叉补贴的影响也不大，但随着居民用电量的不断攀升，这部分补贴的影响越来越大。李成仁则认为，从经济学看电价交叉补贴肯定是不合理的，有悖于“公平负担”的定价原则；但从社会公平与和谐稳定等民生角度看，我国交叉补贴的原则是富裕地区补贴贫困地区，工商业补贴居民，又是合理的。
今年2月17日，保加利亚35个城市有数万人举行示威游行抗议高电价，要求政府下台或者电网企业重新国有化，这开了因电价问题导致政府辞职的先例。当年该国鼓吹和制定全面拆分和私有化方案的人已不知所踪，而电网私有化中的暴富者，则在市场法则下无法撼动，令人深思。
我国的电价问题不是太复杂而是不灵活
有媒体认为，我国拥有世界上最复杂的电价体系。不过这个问题在李成仁眼中却是一个伪命题。李成仁常年研究国内外电价比较，他认为，“我国的电价体系不是太复杂，而是太简单了。”
尽管电价有上网电价、输配电价、销售电价、工商业电价、居民电价等一系列人们难以搞清的名词，但李成仁认为，我国目前的电价目录已经简单很多。从用户电价类别看，一般只有居民、大工业、一般工商业和农业四类；从电价标准看，一般情况下用户电价全省统一，没有地区差别、城乡差别。说我国电价体系复杂的人，大多没有见过国外的电价目录。记者打开美国太平洋燃气电力公司（PGE）的电价资料，发现了五花八门的电价目录：一般用户分为8种电价模式，工业分为3种，照明分为9种，农业电价还分为大农业和小农业两大类等。
“其实，我国电价的问题不在于电价体系是不是复杂，而在于机制是否灵活。”李成仁说。
在去年的“中国电力与能源”研讨会上，很多专家认为电力体制的关键问题是价格机制无法反映需求与稀缺程度。国家发改委价格司副司长李才华认为，今后电价改革的方向是市场化。曾任国家电监会办公厅副主任兼研究室主任俞燕山也认为，我国电价机制的不合理体现在电价不能化解煤电矛盾，不能调节生产消费行为。今后要实现市场和政府“看得见的手”和“看不见的手”两方面协调。李成仁认为，大家对电价诟病的一个主要方面是销售电价不能及时反映上网电价的变化以及电煤等电力成本，因此也无法用价格杠杆引导用户合理用电和节约能源。
实际上，“市场煤、计划电”的定价模式已经成为整个电力行业“不能承受之重”。“十一五”期间，由于煤炭价格持续上涨，电力企业累计增加成本6000亿元，导致行业效益大幅度下滑，电力企业负担沉重。
我国电价改革的历史进程
如果认真回顾我国电价机制的变化过程，会发现随着我国电力体制改革的逐步深入，我国电价机制改革先后经历了四个阶段。
第一个阶段是1985年之前的计划经济时期。当时电力行业发输配售一体化，国家实行指令性电价。当时没有上网电价，只有销售电价，直到1985年国家鼓励集资办电，实行多种电价，上网电价才初步形成。
第二个阶段是还本付息电价改革时期（1985～1997年）。1985年以后，指导电价和指令电价共存，后逐步采用还本付息上网电价，这项电价政策对于吸引多方投资办电，缓解当时电力供求矛盾起到了至关重要的作用。在此期间，国家实行燃运加价政策，对全国统配煤矿实行包干，超过包干基数的煤炭实行加价销售，并由用户负担。该政策执行到1993年后并入目录电价。
第三个阶段是经营期电价改革时期（1998～2002年）。针对还本付息电价以个别成本为基础，一厂一价，对电力企业成本约束不强的弊端，为鼓励电力企业降低成本，90年代末，原国家计委对还本付息电价政策进行了修订，出台了经营期电价政策。
第四个阶段是2003年厂网分开后，电价进入全面改革时期。国家采取了一系列措施稳步推进电价改革。电价改革步伐骤然加快。
——2003年7月，国务院办公厅出台了《电价改革方案》；
——2004年4月，出台标杆上网电价政策，将上网电价定价机制从个别成本定价改按社会平均成本定价，从还本付息定价改为经营期定价，从事后定价改为事前定价，建立起电厂投资约束激励机制，为实行发电侧电力市场创造了条件；
——2004年12月，出台煤电价格联动机制，根据电煤价格变动，适时调整销售电价，形成了发电、销售市场联动价格机制雏形；
——2005年，在东北和华东区域开展发电侧竞价上网试点，试行两部制和集中竞价交易两种竞价上网电价模式，为上网电价市场化改革积累经验；
——2006年1月，出台可再生能源价格政策，在基金与附加中单列可再生能源发展基金，可再生能源发电迎来发展“黄金期”；
——2006年和2007年,国家发改委公布了省级电网输配电价标准；
——2007年7月，完善燃煤机组脱硫电价政策，2012年12月又全面推行脱硝电价政策，鼓励发电企业安装运行脱硫、脱硝设施；
——2009年以后，分别在吉林、安徽、福建、甘肃、江苏等省开展大用户与发电企业直接交易试点；同时优化销售电价结构，推行需求侧电价政策，推进城乡用电同价和工商用电并价，出台差别电价、惩罚性电价、关停小火电降价等电价政策；
——2010到2011年，国家又先后出台了生物质、垃圾焚烧和光伏标杆上网电价。
从我国电价的发展轨迹看，电价机制改革的步伐一直没有停止过，尤其在2003年厂网分开之后，电价机制一直向着市场化方向稳步推进。
“国家电网公司作为电力体制改革的产物，一直坚决执行国家的电价政策。”李成仁说，我国的电价改革如同我国的任何一项改革，无法照搬其他国家的模式，符合我国国情的电价改革路径和方式必须由我们自己逐步探索。他认为，电价是未来电力体制改革所无法回避的问题，只有“放开发电和售电两边，管住输电和配电中间”的市场化模式，才是我国电力改革的根本。
（记者 高靖）
